Статья Введение в муниципальное право

К концу 90-х годов в системе российского права обособилась новая отрасль - муниципальное право. Согласно утвердившейся в юридической литературе позиции, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование.

В учебной литературе отрасль характеризуется в виде совокупности норм, регулирующих определенную группу общественных отношений.

Предпосылками обособления новой отрасли - муниципального права, явились по мнению ученых И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова:

1) сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;

2) количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.

В названной новой отрасли употребляется термин "муниципальный". Слово это происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Понятие "муниципальное право" новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публичноправового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами. Ко вторым - хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества - в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление является объективной основой формирования муниципального права.

Таким образом, муниципальное право можно определить, как право местного самоуправления. Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти. Все отношения, возникающие в процессе организации и действия местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В частности оно регулирует: управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета; осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации; реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ.

При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление - это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной к населению.

Пределы самостоятельного осуществления населением местного самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, а лишь федеральным законодательством, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Глава 1. Муниципальное право - комплексная отрасль права

1. Понятие, предмет муниципального права как отрасли и науки, его система

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются, прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Деятельность населения муниципальных образований, формируемых им органов местного самоуправления, по самостоятельному решению вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местное самоуправление -- это форма осуществления народом своей власти.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления - муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут согласно ст. 132 Конституции РФ наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть - формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправления, обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. «Муниципальное право России», отв. ред. Чеботарев Г.Н.- М.: Юристъ, 2005.-с. 10-15

Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г . № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са-1 моуправления в Российской Федерации» 3 представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г . № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), вносит некоторые уточнения и дополнения в определение местного самоуправления. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществляется посредством двух основных ее форм: государственной власти и власти местного самоуправления (муниципальной власти). При этом учитывается специфика местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации.

Местное самоуправление создается и осуществляется, прежде всего, в целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г ., давая перечень этих вопросов (всего 30 пунктов), предусмотрел возможность расширения при определенных условиях указанного перечня муниципальными образованиями (ст. 6).

Закон от 6 октября 2003 г . допускает, что органы местного самоуправления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению других органов публичной власти и не исключенные из их компетенции), но только при наличии в этом случае собственных (муниципальных) материальных и финансовых ресурсов. Кроме того, Закон 2003 г . устанавливает для каждого вида муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законом указанного субъекта Федерации.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодательство о местном самоуправлении не устанавливает соподчиненность одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реализуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять собой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению вопросы местного значения. Однако это, конечно, не означает, что муниципальное образование полностью автономно: оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъектами Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами.

Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется законодательством о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном самоуправлении затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает выделение в нем следующих групп общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ. Данная группа отношений включает в себя отношения, связанные:

а) с образованием и преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, выявлением мнения населения по данным вопросам;

б) определением организационной структуры местного самоуправления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образований, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;

в) установлением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием органов территориального общественного самоуправления, иных общественных структур в системе местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления. Данные отношения весьма многообразны. К ним относятся отношения:

а) связанные с управлением муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;

б) возникающие в процессе реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований;

в) связанные с социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы и т. д. Как известно, органы местного самоуправления создают муниципальные предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития, осуществляют международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, устанавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К указанной группе отношений примыкают отношения, связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т. е. не включаемых Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень вопросов местного значения), но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов).

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Данные полномочия в соответствии с Конституцией РФ могут передаваться органам местного самоуправления только законом; одновременно должны передаваться и необходимые для реализации этих полномочий материальные и финансовые ресурсы. Государственные органы осуществляют контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения, связанные с их финансированием и материальным обеспечением, а также осуществлением государственного контроля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 г . «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4), с их финансированием и контролем (ст. 63 и др.).

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.