МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

«Высшая техническая школа, город Щучинск»

при акимате Акмолинской области

Казахстанская модель создания законодательной ветви власти двухпалатного парламента

открытое заседание факультета правовых знаний

Ответственный:

Председатель ФПЗ

Турищева Э.В

г. Щучинск 2013

Парламент (англ. parliament, фр. parlement,- говорить) - общее название высшего представительного и законодательного органа в государствах, где установлено разделение властей.

Парламент Республики Казахстан - высший представительный орган Республики Казахстан, осуществляющий законодательные функции.

Парламент состоит из двух Палат: сената и мажилиса, действующих на постоянной основе.

Сенат (47 мест). Сенат образуют депутаты, представляющие по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан, избираемых косвенными выборщиками. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Казахстана. Срок депутатских полномочий - 6 лет, при этом половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые 3 года.

Мажилис (107 мест). 98 депутатов избираются по пропорционально-списочной системе по округам, 9 - избираются Ассамблеей народа Казахстана. Срок депутатских полномочий - 5 лет.

Депутат Парламента не может быть одновременно членом обеих Палат.

История. Казахстанский парламент пришел на смену однопалатному органу представительной власти - Верховному Совету, который впервые был сформирован на основе Конституции Казахской ССР 1937 года, За время своего существования Верховный Совет избирался тринадцать раз. В декабре 1993 на сессии Верховного Совета было принято решение о его самороспуске.

30 августа 1995 года проходит референдум о новой Конституции. За неё голосует 89,14 % пришедших на участки избирателей. Согласно новой Конституции, парламент состоит из двух палат.

В августе 2007 года прошли выборы в парламент Казахстана, победу на которых одержала партия «Нур Отан», возглавляемая президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым, набрав 88,05 % голосов. Остальные партии не преодолели семипроцентный барьер.

16 ноября 2011 года президент Казахстана Нурсултан Назарбаев подписал указ «О роспуске Мажилиса Парламента Республики Казахстан четвёртого созыва и назначении внеочередных выборов депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан», согласно которому нижняя палата парламента была распушена, выборы депутатов, избираемых по партийным спискам, были назначены на 15 января, а депутатов, избираемых от Ассамблеи народа Казахстана, - на 16 января 2012 года.

Спикером нижней палаты парламента РК назначен Н. З. Нигматуллин.

Парламент считается представительным органом, то есть представляющим волю населения. Это качество парламента вытекает из способа его формирования - путём всеобщих выборов. В современных государствах парламенты, как правило, наделены властью принимать законы, в той или иной мере формировать и контролировать исполнительную власть (например, выносить вотум недоверия правительству и осуществлять процедуру импичмента президента).

Выборы в парламент

Современная демократия требует, чтобы хотя бы одна из палат парламента избиралась непосредственно населением. Выборы в парламент являются индикатором настроений в обществе, которые находят выражение в политических партиях различной направленности. Как правило, партия набравшая большинство голосов, формирует правительство. Выборы могут проходить как по пропорциональной (выбирают партии) системе, так и по мажоритарной системе (выбирают депутатов от избирательных округов).

Смысл разделения парламента на две палаты в том, что в этом случае законопроекты, инициируемые и принимаемые нижней палатой, должны быть также одобрены и верхней палатой, которая, как правило, в большей степени склонна занимать позиции, близкие правительству.

Международная история парламента

• Народное собрание - в эпоху родо-племенного устройства общества высший законодательный орган управления родоплеменной общины.

• Совет старейшин- французская верхняя палата по конституции III года. Совет старейшин состоял из 250 человек, избиравшихся департаментскими избирательными собраниями из лиц, имевших не менее 40 лет от роду (отсюда его название), состоящих или состоявших в браке и живших на территории республики не менее пятнадцати лет до избрания. Его состав возобновлялся ежегодно по третям. Члены его получали жалованье. Совет старейшин одобрял или отвергал (но непременно целиком, без поправок) резолюции Совета пятисот. Одобренные им резолюции становились законами, но сам Совет старейшин законодательной инициативы не имел. Ему принадлежало право изменять, в случае надобности, местопребывание законодательного корпуса, указывая новое место и время его собрания. Совет старейшин прекратил своё существование в 1799 году после переворота.

• Палата лордов - верхняя палата Парламента Великобритании. Парламент также включает Суверена и нижнюю палату, так называемую палату представителей. В палате лордов 732 члена. Палата лордов не выборная, состоит из двух архиепископов, 26 епископов («духовные лорды») и 706 членов светских членов палаты лордов. Духовные лорды присутствуют, пока они занимают церковные должности, а светские члены палаты лордов служат пожизненно. Члены палаты лордов называются «лорды парламента».

• Палата общин - наименование одной из палат парламента Соединённого королевства и одной из палат парламента Канады. В двухпалатном парламенте Вестминстерской системы Палатой общин исторически называлась Нижняя избираемая палата. Палата общин обычно имеет намного больше полномочий, чем Верхняя палата (Сенат в Канаде или Палата лордов в Соединённом королевстве). Глава партии большинства в Палате общин обычно становится премьер-министром. Большинство государств с Вестминстерской системой впоследствии сменили название своих нижних палат на Палату представителей. На данный момент существует лишь две Палаты общин: Британская Палата общин и Палата общин Канады.

Двухпалатная модель парламента

Классическая модель двупалатности предусматривает существование верхней палаты от территориального или регионального представительства и нижней палаты от политического или индивидуального депутатского представительства. Как правило эта модель наиболее отвечает требованиям законодательного их обеспечения.

Данная модель, предусматривает то, что Нижняя палата Парламента, Мажилис, создается сугубо пропорциональной системой избрания депутатов от политических партий и их блоков. Верхняя же палата - Сенат - создается по принципу представительства существующих территорий.

Правовое оформление такой модели двупалатности, при котором нижняя палата парламента согласовывает и одобряет законодательные акты к рассмотрению, а верхняя палата их рассматривает и принимает, предоставляет эффективной действенности процесса создания государства, так как, во-первых, наличие нижней палаты не разрешает повредить общественному интересу при принятии новых правил и установлений, а, во-вторых, верхняя палата направляет их на достижение стратегических целей без ухудшения существующего состояния общества.

Действительно, действенному и весомому становлению двухпалатного парламента, который бы наиболее отвечал предложенной модели, где верхняя палата - стратегического направления и политического представительства, а верхняя палата - тактического отстаивания представительства территориальных общин, решительно оказывает содействие усовершенствованию внутреннего территориального устройства государства на основах общественно-территориальных балансов, относительно самостоятельных региональных и территориальных систем самовыживания, самообеспечения и самоорганизации населения заинтересовыми и профессиональными признаками.

Двухпалатный парламент, реализует схему разработки, согласования, принятия и практического воплощения правовых актов высшей юридической силы государства.

Современное наличие двухпалатного парламента предоставляет возможность эффективного и эволюционного его становления, а моделирования двупалатности делает возможным наработка механизмов распределения функций, обязанностей, конкретной ответственности за их выполнение, а также взаимодействия палат парламента как между собою, так и с другими властными институтами государства.

Статус, структура, компетенция и распределение полномочий двухпалатного парламента

Исключительно Конституцией Казахстана определяется статус ее парламента - единого органа законодательной власти, который осуществляет правовое обеспечение существования и развития государства. Парламент обеспечивает, с одной стороны, принцип стратегической направленности его Верхней палаты, а с другой - контролируемой сбалансированности Нижней палаты.

Порядок разработки, рассмотрения и принятия решений палатами парламента.

Основное направление работы парламента и его палат состоит в правовом обеспечении жизни и развития государства, а также - в контроле за их соблюдением.

В соответствии с установленным правовым порядком, инициатива создания и рассмотрения правовых актов принадлежит Президенту, депутатам и представителям обеих палат парламента, Кабинета Министров, Национальному банку. Правовые акты, которые определенные Президентом неотложными, рассматриваются парламентом вне очереди.

Нижняя палата парламента - Мажилис - знакомится в комиссиях по предоставленным правовым актом. Комиссии нарабатывают свои рекомендации относительно одобрения или отклонение правового акта и передают его для дальнейшего согласования на пленарном заседании Нижней палаты парламента. Нижняя палата заслушивает рекомендации комиссий и без рассмотрения простым большинством голосов, но не менее половины от общего количества полномочных и региональных представителей палаты согласовывает или отвергает предоставленный правовой акт. В случае отклонения правового акта он возвращается на доработку или возвращение заявителю в зависимости от рекомендаций предоставленных комиссиями Нижней палаты парламента. В случае согласования, правовой акт поступает в Верхнюю палату парламента, где с ним предварительно знакомятся для наработки замечаний и предложений и определения относительно ее принятия, доработки или снятия из рассмотрения. Если правовой акт принимается в первом чтении, в соответствии с регламентной нормой, простоя или конституционным большинством голосов, то он направляется на подпись и утверждение Президенту РК. Если правовой акт принимается в первом чтении простым большинством голосов депутатов за основу, то он направляется для доработки, в соответствии с замечаниями и предложениями депутатов, и, пройдя процедуру согласования в Нижней палате парламента, возвращается для принятия во втором чтении Верхней палатой парламента. В случае принятия, он направляется на утверждение и подпись Президенту РК, а в случае непринятия - снимается из рассмотрения и возвращается его заказчику.

Принятие правовых актов двухпалатным парламентом

Правовой акт, который принят и подписан Президентом, приобретает силу со дня его оповещения в печати, а правовой акт, на который наложено вето, возвращается с замечаниями Президента и проходит весь путь согласования и принятия, или без перемен возвращается в Сенат и путем голосования конституционным большинством одолевается вето Президента.

Схема обеспечивает согласованность новых правовых актов с Конституцией, существующей правовой базой тем, что процесс разработки, усовершенствования и принятия - на парламентеров обеих палат парламента. При этом исчезает потребность удержания большого количества штатных работников существующих комитетов и управлений, которые разрабатывают и согласовывают правовые акты и, при этом, эти правовые акты не стыкуются с действующим законодательством и Конституцией, а большое количество таких специалистов приводит к большому количеству мыслей и взаимоисключающих выводов.

Предложенная схема имеет свои существенные привилегии, так как, в соответствии с ним обеспечивается выполнения основного конституционного принципа правового создания, относительно которого "при принятии новых законов, или внесении изменений в действующие законы не допускается сужения содержания и объема существующих прав и свобод". Именно Нижняя палата будущего парламента - Мажилис - возникает той инстанцией, которая тщательно следит за выполнением этого важного конституционного принципа.

Положительные и отрицательные моменты двухпалатности Парламента

Наполеон III, чтобы победить своих соперников- республиканцев, значимые вопросы государственного строительства выносил на референдум. Этот, казалось бы, сверхдемократический метод голосования в действительности привел к тому, что народ, не разбирающийся в правовых тонкостях, поддержал Луи Бонапарта и в своей необдуманной воле превратил республику в монархическое государство.

Легче осудить какое-то явление, но гораздо продуктивнее понять природу явления и сделать выводы полезные в будущем. В нашем случае понять природу, сущность и перспективу двухпалатного парламента в Казахстане, претендуя на охват всех граней присутствия второй палаты, постараюсь изложить природу происхождения верхней палаты, его настоящее положение .

В парламентской практике часто применяются термины «нижняя» и «верхняя», палаты. В нашей действительности «нижняя» палата - Мажилис. Соответственно, «верхняя» - Сенат.

Присутствие второй палаты в определенной степени расхолаживает депутатов мажилиса. У них сложилось мнение: в случае чего сенат поправит. Присутствие второй палаты также расслабляет и правительство. К примеру, члены правительства без особого усердия отстаивают законопроекты в мажилисе, так как уверены, что при необходимости поправят в сенате. Присутствие второй палаты придает уверенность правительству и неуверенность мажилису.

Аргументы о необходимости верхней палаты как представителей регионов при наличии единой территории республики, малочисленного населения, едином гражданстве, единой правовой системе, единой денежной единице, единой налоговой политике неубедительны. Двухпалатная структура парламента имеет естественную основу в федеративных государствах. Отметим, Конституция Республики Казахстан и конституционный Закон «О парламенте и статусе его депутатов» не употребляют понятие «представительство регионов».

Не прямые выборы снижают значимость сената, процедура выборов вызывает недоверие у населения регионов. Прямые выборы населением области придали бы верхней палате прямое представительство народа. Прямые выборы представили бы гражданам реализовать свое конституционное право избирать и быть избранными в сенат, что, в свою очередь, придало бы весомую роль верхней палате в представительной и в законотворческой деятельности.

Статус двух палат единого парламента называть равнозначными крайне сложно. Сенат в отличие от мажилиса является инструментом правительства по контролю законотворчества мажилиса. В политическом понимании роль нижней палаты более значительна, там реализуются законодательные инициативы, проходит основная работа над законопроектами. Сенату остается поправочное законотворчество.

В основном в пользу преимущественно двухпалатной структуры парламента приводят три аргумента.

Первое, законопроекты, проходя через две палаты, более совершенны.

Второе, более полное представительство различных социальных слоев населения.

Третий аргумент - это сдерживание социальной активности нижней палаты.

Опыт парламентской практики отмечает и отрицательную стону двупалатности: существование верхней палаты замедляет процесс принятия законов. Чем ухудшает эффективность парламента в целом. При такой затяжной процедуре парламент не в состоянии оперативно реагировать на текущие потребности общества. Обсуждения проектов законов проходят абсолютно одинаковую процедуру в двух палатах.

Но, длительное прохождение законопроектов от принятия в работу в мажилисе, обсуждение в нижней палате до поступления в сенат и плюс 60 дней, которыми располагает верхняя палата на рассмотрение законопроектов, дает большое преимущество сенату. За это время можно провести всесторонний основательный мониторинг действующего закона, изучить опыт других стран. Особенно отечественную правоприменительную практику. И это абсолютно естественно и обязательно начинать законотворческую работу с изучения пригодности закона обществу.

Актуальна для действующего сената проблема наделения контрольными функциями не за деятельностью мажилиса, а правительства. Также открытость, доступность, прозрачность деятельности каждого депутата и система избрания его депутатов. Контрольная функция - это не прихоть, а исконно обязательное свойство парламента. Контроль - одна из форм получения объективной информации, без которой принимаемые законы мертворожденные. Основная задача сенатского контроля исполнения законов - финансовый контроль, контроль за соблюдением прав и свобод человека. Конституция прямо не устанавливает институт парламентского контроля, только отмечая его косвенно, не раскрывая механизма его действия. В сенате понимают, что, не развивая, не конкретизируя принципы и нормы Конституции Республики, они оказывают ей «медвежью услугу».

Парламент и парламентаризм переживают не лучшие времена своего развития, его источники и предназначимость не востребованны. Проблемы развития парламентаризма актуализируют тотальная коррупция, неответственность правительства перед парламентом, неисполнение республиканского бюджета, неисполнение взятых на себя программ правительством, отсутствие законности и правопорядка в стране. На этом фоне говорить о компетентности и профессионализме депутатов сената не приходится. В обществе сложилось убеждение, что сенат занимает не только пассивную позицию, но и безразличную. Фактически все назначенные депутаты верхней палаты не имеют политического веса в обществе, а также во взаимоотношениях с другими ветвями государственной власти. Здесь же отметим своеобразное участие депутатов сената в кадровых вопросах. К исключительному ведению сената по Конституции относятся дача согласия на назначения президентом Республики, председателя Национального банка, генерального прокурора, председателя Комитета национальной безопасности. Парадоксальность вопросов в том, что по конституционному закону «О парламенте и статусе его депутатов» согласие на назначение указанных должностных лиц носит предварительный или последующий характер. При буквальном понимании это означает, должностное лицо может быть назначено, а затем сенат дает согласие. Следующие исключительные полномочия сената избрание и освобождение от должности председателя Верховного суда и судей Верховного суда. Но и эти процедуры носят чисто технический характер, так как представления к избранию и освобождению - исключительно прерогатива президента страны.

Факт создания сената на всякий случай исходит из двух принадлежащих исключительно ему функций: надзорной и заменяющей. О надзорных функциях уже изложено, а вот заменяющие заключаются в следующем. Сенат один выполняет функции всего парламента по принятию конституционных законов и законов в период досрочного прекращения полномочий мажилиса.

И в заключении хотелось сказать, что при анализе деятельности высшего законодательного органа страны надо исходить из того, что за считанные годы Казахстан заложил основы рыночной экономики, гражданского общества и демократических преобразований, которых достигли развитые страны за многие десятилетия, а то и века.

Несомненно, также и то, что успехи на этом пути достигнуты благодаря курсу на согласование интересов различных слоев общества. Именно поэтому стране удалось избежать больших социальных напряжений и политических потрясений, обеспечить стабильный рост экономики и благосостояния граждан.